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卢乃桂:英、美、澳教育视导的实践、影响及理据

 日期:2022/12/8 8:58:25 人气:3 



教育视导是教育质量保障的主要机制,其职能与作用受到研究者的广泛关注。英、美、澳三国发展了不同模式的视导制度,反映了国家对教育不同程度的干预。视导扮演了教育问责与学校改进的双重角色,对教师的教与学造成了不同的影响。分析这一现象,需借助国家理论澄清视导的存在理据与职能。


一、英、美、澳教育视导的实践
教育视导作为教育质量保障的主要机制,在管理、保证公共教育的运行方面发挥了重要的作用。随着公共教育的改革与发展,教育视导的角色与影响日益受到研究者的关注。在当前教育质量保障体系和学校改进运动中,视导究竟是以问责为其工作重点,还是立足于学校改进?英、美、澳的视导实践为回答这一问题做了铺垫。
(一)英国教育视导:国家主导下的教育质量保障机制
20世纪90年代之前,皇家督学(Her Majesty's Inspector,简称HMI是英国主要的教育质量保障机制,负责学校教育、教学的检查与指导。1992 年,英国成立“教育标准办公室”(Offico for Standards in Education,简称Ofsted),形成了严密的视导体系。视导人员由皇家督学、注册督学、团队督学、非专业督学和额外编制的督学构成。上述五类人员可进一步划分为学科督学和学科咨询员。所有的视导人员都要接受培训。2006年,英国颁布《教育与视导法案》(Education and Inspection Act),将教育标准办公室改名为“教育、儿童服务与技能标准办公室”(the Office for Standards in Education, Children's Services and Skills,简称依旧是 Ofsted)。
Ofsted独立于英国教育部,其负责人皇家总督学以枢密令的形式任命,需要向女皇、多个政府部门报告工作,并在政策建议中扮演着重要的角色。Ofsted的成立改变了皇家督学抽样评估的方式,保证每校必评。由皇家督学执行的视导工作通过竞标方式(competitive tendering)转交到各个专业组织手中,Ofsted 对竞标者进行效益评估后,签订视导合约。视导除了评估学校教育质量外,还通过讲座、文章、会议等方式对教师的学科教学产生影响。
21世纪初,Ofsted 完善了学校自评框架,建立了国家统一的视导评估标准,从课程、学与教、校风、领导与管理等多个领域考察学校达到国家标准的程度,对学校整体效能做出“卓越、良好、满意、不足”4级评判。如果学校被评为“不足”,视导人员需要诊断问题,提出改进措施通知学校改进。
Ofsted工作范围广泛,不仅负责学校的评估,还主持幼儿教育、非义务教育、教师培训机构、地方教育局的检查、评估。故“教”与“学”的指导职能不可避免地受到削弱。2005 年,Ofsted 出台了《每个孩子都很重要》的督导框架,强调问责功能与改进功能并举。然而,仅仅依靠督学,很难促进教与学的改进,故2006年的《教育与视导法案》指出,地方教育局应从公立学校中选拔教师,任命为“改进伙伴”,为政府机构和校长提供建议。“改进伙伴”必须满足地方教育局制定的相关要求,得到国务大臣或由国务大臣授权的相关人事任命。英国各地方教育局与学校、教育者合作,共同推动教育的变革。其中,学校网络、学校联盟等都被视为提高教师教学水平、保障教育质量的重要工具。政府在这些组织中扮演支持者的角色,以发挥优秀教师、优秀学校的辐射作用,进而改进学校的整体质量。
(二)美国教育视导:国家与专业人士合作的质量保障机制
在美国,督学被视为最早的视导人员。美国公立学校形成之初,当地委员便开始让受过专业训练的人士管理和监督学校,这些管理人士即为督学。督学和州教育行政官员被视作官僚层级组织中的“控制代理人”(controlagent),素有管理、指导、培训教师的传统。20世纪80年代,联邦加强了对教育的干涉,但是全国不存在统一的视导制度。视导人员构成复杂,既有州、学区教育行政机构的成员,也有校长、大学学者、优秀教师等。督学的任命方式也比较特殊,既有政府部门直接任命的督学,也存在由学校委员会指定的督学,故各州督学受政府影响的程度不一。
无论何种人员任职视导职位,都必须通过州的资格认证。美国的课程与视导发展协会(Association for Supervision and Curriculum Development简称 ASCD)作为一个非营利、非官方的专业组织,主要由校长、教师、督学、大学教授、学科专家等构成,其主要职责在于促进教育领导、教师专业发展和学校质量提升。视导不存在统一的评估指标,主要从实践层面改善教师的教学。所以在美国发展出若干不同的视导模型,主张对教师做出实地的、发展的、区分性的视导,以促进教师的专业发展。而以问责为目的的教师绩效评价则由其他的专业组织实施。
出于满足学生的学习需求和提高学习成绩,联邦、州要求学区改变原先事务管理的角色,下放决策权。在这种情况下,学区在教育系统改革中日趋重要。一些学区建立了学校合作网络,利用学校内部、外部的专业力量改进教师教学,促进教师的专业发展和学校改进。在这种情况下,学区督学的角色日趋多元化,如管理者、教学领导者、变革能动者、训练有素的沟通者、娴熟的“政治家”等同时,学区还吸收一批专业人士作为“准视导”--“教学教练”(InstructionalCoach),对教师的教学产生了重要影响。虽然不乏专业组织提出“教学教练”的资格认定,但各州在聘用“教学教练”、实施相关政策方面不尽相同。“教学教练”主要进行教学观察与讨论、上示范课(demonstrationlesson),促进教师合作、反思。一般而言,这类人员由学区拨款资助聘用,但不享受行政职位。
由此可见,美国视导的职能处于不断地分化和调整中。有关评价的职能逐渐由专门的组织接替,在教学指导层面引进新的人才,以满足教学变革的需求。
(三)澳大利亚教育视导:国家授权代理下的专业质量保障机制
澳大利亚也有视导传统。早先的视导不仅扮演评价者的角色,也扮演学科专家的角色,对教师的教学做出评价,并伴之奖惩措施,也为教师的教学改进提供建议。但是 20 世纪 60年代末,教师工会组织指责视导与教师的专业性背道而驰,视导工作存在不公平性、歧视、家长作风,在一定程度上削弱了视导的势力。此后 30年,教师的教学实践很少受到正规的评价和监督。若需对教师的提升做出评估,则借助于面试遴选小组(interview-selection panel),该小组由校长、教师候选人、工会和教育部门代表组成。这种面试无法确保评估的信度。
20世纪80年代,澳大利亚进行公共部门改革,与权力下移相伴随的是绩效评估和问责。在新管理主义思潮的影响下,澳大利亚的教育质量保障主要依靠自评和外评来完成。督学作为学区的主要行政官员,职能界定清晰,主要负责学校管理工作,是政策实施的中间渠道,与英、美不同,澳大利亚没有专门的视导机构或组织,但在州、学区教育行政管理机构内部存在类似部门,负责学校的教学与课程指导事宜。例如南澳大利亚州所属学区成立了"学习区域协调者”(learning banators),为学校实施高质量的教学和课程提供咨询意见。此外,学区督学或学区主任会参与学校的评估工作。但各州实施评估的方式和政府介入的程度不一。例如维多利亚州、澳大利亚首都区通过独立的外评组织对学校的自评进行判断,建立了区分性评估体系。西澳大利亚则要通过由学区主任介入的自评来判断学生的成绩。在外评中,专业组织聘请学校的校长、教师担任短期的外评人员。外评结果向所有的教育“持份者”(stakeholder)汇报。
与英、美相似的是,近期澳大利亚也开始强调地方政府在教育管理中的作用,在州与学校之间建立了地区网络。以维多利亚州为例,2008年提出建立地区网络,旨在促进学校与学校、学校与其他中介机构的合作,以达到地区资源与信息的共享。2010年,维多利亚教育与早期儿童发展部(Department of Education and Early Childhood Development)颁布了《2011年网络问责与改进框架》(Network Accountabilityand Improvement Framework 2011),正式建立了区网络领导(Regional NetworkLeaders,简称RNLs)。RNLs受地区主任(Regional Director)监督,为区内学校合作、教师专业发展、教育改革议程的实施等提供服务。区网络领导小组最多由3名校长组成,在咨询、指导、资源共享、区网络自评中扮演重要角色。新南威尔士教育与培训部也开展了提升教师质量的国家伙伴项目,通过“中心一辐射”(hub-spoke)模型,发挥优质学校对薄弱学校的引导。昆士兰州则走得更远,它不仅加入了提升教师质量的国家伙伴项目,还配备了专家教师队伍,充当读写、算术、科学学科教练,为教师教学提供支持。此外,昆士兰州是唯一对所有学校进行教与学评估、汇报的州。评估队伍由经验丰富、学校成绩突出的校长担任。接受评估的学校将根据校长的综合报告,向社区委员会咨询,拟定行动计划,故评估被视作学校改进的举措。
总体而言,在教育质量保障方面,澳大利亚较少强调督学的作用,而是通过专业组织主持的学校评估完成教育问责。在一些研究中,督导与自评成为两套对立的话语体系,督导被视为国家控制的手段,而自评则能促进学校的质量提升。进入21世纪后,这个深度放权的国家意识到学区在教育改革中的重要作用,学区的教育行政人员也被赋予新的角色,对学区的教育资源进行组织、协调、监督和评估。
二、视导的影响:从学校领导与教师层面看
从上述视导的实践出发,很难将视导的问责职能与学校改进职能截然分开。其实,评价视导的功能不可避免地要分析学校领导者和教师的感知。
英、美、澳一些研究显示,教师与校长认为视导能够提升教育质量在这类研究中,视导表现出的共同特征是:确认学校发展中的优点与弱点,明确学校发展的方向,建立学校发展愿景,对教与学的改善做出贡献,表现出合作、建构的特征等。在英国,当Ofsted 的顾问作为教师的“诤友”之一,与校长建立信任,共享价值与目的,注重交流,表现出实践行动时,能够促进学校改进;在美国,当视导强调合作学习、教师赋权增能、参与式决策,鲜少提及公共问责和外部评估时,视导可以提高学习、教学和领导的质量;在澳大利亚,教育质量保障主任在学校评估过程中开发了“最好的实践”,也能促进学校发展。就这些研究而言,视导可以实现学校的改进。学校改进是一种系统而持续的努力,旨在改变校内的学习条件和其他相关条件,最终让学校更有效地实现教育目标。学校改进主要表现为关注学校能量的建构,通过专业社群促进学校的可持续发展,利用熟悉教与学的人改善教师的工作方式,提高学生的成绩。视导因接近教学现场,具有专业背景或经验,可承担学校改进的职责。
与此相反,也有研究揭示视导扮演问责角色,而非发展角色(例如研究表明.将近 70%的教师认为 Ofsted 的主要目的在于要求学校对自己的行为做出解释。在这种情况下,视导通常根据学生的成绩来判断教育质量的优劣。在英国,每所学校要根据自评框架、外评标准填写表格,为Ofsted的材料分析做准备。澳大利亚的绩效评估则表现为一种结果控制。就这类研究而言,视导的职能在于提高学校效能。这一效能表现为学生学业成绩的静态产出。
还有研究揭示,视导剥夺了教师的专业权利,给教师工作带来了压力与威胁。教师的活动被分割成两块,一是直接与教学、研究、课程发展相关的活动,一是为评估、监控、管理提供信息的活动。在固定的时间里,教师从事一类活动必然以降低另一类活动为代价。布莱克默(Blackmore)和萨克斯(Sachs)称之为“制度型精神分类”(institutional schizophrenia)。更为负面的影响是教师经历视导的过程是一个价值碰撞的过程,教师的生活被视导“殖民化”,教师角色去专业化。Ofsted(2004)的报告中指出,教师有可能出于“视导要求这样做”而去教学,尤其在信心不足的薄弱学校,这种现象更为突出。另外,视导还可能导致好学校“躺在功劳簿”上,或者出现一些“橱窗效应”。从这一视角而言,视导是表现主义的体现。表现主义是一项规约性的技术,是国家控制的一种新方式,它把复杂的社会过程和事件化约成简单的数字或类别,在这种追求卓越结果的情况下,带来教师身份的重塑或混乱。
除此之外,也有一些研究揭示,视导对教师的专业判断、学生的成绩几乎不造成影响。对于这些不同的感知,一些学者曾做出解释。达林-哈蒙德(Darling-Hammond)等人认为,视导对教师评估持不同的理据,会直接影响其所扮演的角色。查普曼(Chapman)、普罗莱特(Plowright)认为,视导之所以产生不同的影响与学校组织文化有关:若学校具有合作、反思的文化,则能减缓外评的负面影响,并把自评当作学校改进的工具。路易斯(Louis)等人则认为,问责到底是损坏教学还是提高教学,取决于教师对问责政策的诠释。总体而言,有关视导影响的研究依旧模糊,不同的结果通常与研究方法的应用有关。更多的研究应侧重控制机制的存在理据方面。

三、视导的实施理据:从国家与教育的关系出发
倘若追根溯源,视导之所以对教师、学校领导者产生不同的影响,与视导在国家教育体系中的位置有关。一般而言,视导与公共教育的成立、发展密不可分。故厘清视导的职能,必须从国家理论出发,因为国家理论界定了教育研究、教育政策和教育实践的作用、目的和本质。国家理论庞大而复杂,且流派甚多。本文主要以英国社会学家阿彻(Archer)的国家教育体系形成理论为基础,探究视导的实施理据。
(一)视导职能:国家对教育治理方式的反映
阿彻对英、法国家教育体系进行研究,归纳出国家控制教育的两种方式。在集权制的国家,国家通过政治操作的方式直接控制教育,专业群体与其他利益群体必须通过政府才能影响教育的变革。在分权制的国家,专业群体、政府精英、外部利益群体均可以直接引发教育的改变。其中,专业群体享有较高的自主权,从内部促进教育的变化;其他各种利益群体通过“资源交换”的方式使教育满足其需求。由于需要平衡各种利益团体,并吸引公共资金,各类“持份者”会牺牲一部分自主权转向问责制,由此形成国家教育体系。故在不同国家,国家对教育的控制会表现出不同的形式。即使均为分权国家,因文化、地理之差异,分权的程度也有所差异。视导作为国家影响教育的主要机制,在不同的国家表现出不同的职能分野。
阿彻曾用“替代”模式解释英国的国家教育体系,即英国的教育体系内部缺乏系统性和统一性,由多个独立体系堆砌而成。在教育管理方面,国家对教育的管理受到多个利益群体的监督,甚至掣肘。Ofsted的成立虽然强调免受政治的干扰,但形成了 Ofsted 对多个部门汇报的制度。同时,视导与教师之间也形成了互相制约的关系,教师可以对视导的过失进行申诉。受新右主义的影响,英国一方面开放了市场,专业组织可以通过竞标的方式获得视导的资格;另一方面又确定了国家在教育中的合法地位,即视导资格、视导行为均需得到国家的认可与监督。所以英国的视导既受行政力量的约束,同时又具备专业职能。
美国教育管理体系的形成由国家管理机构和专业层级化组织的互相整合形成,具有较强的专业传统。然而20世纪80年代的改革使得国家对教育的干预日益增强,地方自治的传统逐渐被打破,教育管理机构成为真正意义上的“管制”机构。在这种情况下,美国的视导体系表现出两面性:一方面具有行政职能的督学,同时又发挥问责职能和专业指导职能;另一方面不具备行政职务的视导人员则为教师教学提供专业支持。
澳大利亚具有地方自治的传统,并且是率先进行公共部门改革的国家。其改革力度之大远远超过了英国。这种改革在教育领域表现为深度分权,引入绩效管理机制;缩减行政编制,追求管理扁平化。具体表现为增加学区数量,增加课程、教学服务人员岗位,主要由外部专业组织负责各类标准的制定与教育质量的评估。因受新管理主义思潮影响甚重,绩效管理在教育管理领域获得合法位置,并与传统的督学形成两套话语体系。前者为质量保障,后者为质量控制。故澳大利亚的督学以行政职能为主。
英、美、澳三国的视导机制反映了国家对教育的不同治理态度和干预程度。英国的视导权掌握在国家手中,专业团体经“合法化”之后,才能行使视导之职能,故表现为“委派管理”(delegation)。澳大利亚则由各类专业组织负责标准的开发,从事评估、报告,政府扮演组织者和协调者的角色,这种深度放权可视为“授权代理”(devolution)。而美国视导人员构成复杂,分权程度介于英、澳之间。
(二)视导职能发展趋势:国家干预下的专业服务
虽然在不同国家视导职能侧重点不一,但分析英、美、澳的视导实践,可归纳出三个共同点,它们表现了当前视导职能的发展趋势。
其一,由第三方组织介人视导评估。英,美、澳的视导在产生之初带有强烈的行政色彩,对教育主要行使监督、管理之职能。但随着教育系统的发展,为了确保视导工作的专业性,英、美、澳出现了两种趋势;一是通过资格认证,要求担任视导者,必须经过考试、培训与认证;二是国家政府与专业群体形成合作关系,通过竞标、委托管理的方式,让专业组织进入视导团队。总体而言,在英、美、澳,第三方专业组织已成为视导评估的中间力量。
其二,视导结构日趋精细化。英、美、澳进入21世纪后,不约而同地强调学区在教育系统改革中的作用。鼓励学校之间的合作,建立各种教育网络,从中小学遴选出优秀的校长和教师,对教师的教与学做出评估与指导。故视导队伍中多了“改进伙伴”“教学教练”等人员,使得基于实地的学校改进工作成为可能。
其三,视导依旧是国家干预教育的主要力量之一。虽然新右政策新管理主义思潮强调市场的力量,但英国的新政策体系并非由市场来取代国家,其本质是强大的小国家与防御的市场的共生关系。美国、澳大利亚同样如此,即使引入了市场化的管理方式,也没有忽视政府的调节作用。在视导运作方面,表现为各类专业组织需要对政府部门做出不同程度的问责。
综上所述,国家对教育的干预是视导存在的主要理据。出于各国对教育治理的不同态度,视导的问责职能与学校改进职能会出现不同比例的分配,而国家干预下的专业服务是视导职能发展的大趋势。

谢谢阅读


来源:南京师范大学出版社《教育弘道——卢乃桂教育文选》

作者:卢乃桂

排版:张婷
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